行政诉讼俗称“民告官”。行政诉讼法修正案草案２３日提请十二届全国人大常委会第六次会议审议。这是自１９８９年通过后，这部“民告官”法的首次修改。总共５１条的修正案草案，表明立法机关决定对这部法律进行大幅度修改，着力解决行政诉讼中“立案难、审理难、执行难”等问题。
全国人大常委会法工委副主任信春鹰指出，公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在有些地方形成了“信访不信法”局面。
最高法院统计显示，近年来全国法院年均受理行政案件仅有十几万件，占全部案件总量的比例很低。
对此，草案从多方面完善对当事人诉权的保护：明确规定行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件，被诉行政机关应当依法应诉；扩大了受案范围，将行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或社会保险待遇等纳入受案范围；明确可以口头起诉，方便当事人行使诉权；强化受理程序约束，规定人民法院应当在接到起诉时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证。人民法院在七日内既不立案、又不作出裁定书的，当事人可以向上一级人民法院起诉等。
现行行政诉讼法规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。为了解决行政案件“审理难”问题，减少地方政府对行政审判的干预，在总结现行做法的基础上，草案完善了管辖制度，规定了集中管辖和提级管辖的规定。
针对“执行难”的问题，草案进一步明确了行政机关不执行法院判决的责任，一是将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告。二是规定拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。
此外，草案还增加了规范性文件的附带审查、完善诉讼人参加制度、完善证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、完善判决形式、增加简易程序、加强人民检察院对行政诉讼的监督等方面的规定。
北京大学教授姜明安评价说，修改行政诉讼法将对排除我国目前“民告官”的种种法律障碍和困难、畅通官民争议的法律渠道以及推进法治中国的建设必将发挥重要作用。
行诉法修正案草案：检察院监督行政审判可提检察建议或抗诉
新华网北京１２月２３日电（记者杨维汉、史竞男）２３日提请十二届全国人大常委会第六次会议审议的行政诉讼法修正案草案拟增加规定，加强人民检察院对行政诉讼的监督，人民检察院监督行政审判可提检察建议或抗诉。
现行行政诉讼法规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。对已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提出抗诉。
据了解，已经修改的民事诉讼法中细化了检察机关对民事诉讼的监督，因此行政诉讼法修改也参照民事诉讼法，进一步细化审判监督条款，加强人民检察院对行政诉讼的监督。
修正案草案增加规定：最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现存在再审法定情形的，应当提出抗诉。
草案明确，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现存在再审法定情形的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。
此外，草案还增加规定，地方各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。
行诉法修正案草案拟增加规定：法院可对规章以下政府“红头文件”附带审查
新华网北京１２月２３日电（记者杨维汉、陈菲、史竞男）２３日提请十二届全国人大常委会第六次会议审议的行政诉讼法修正案草案拟增加规定，法院可对规章以下的政府“红头文件”进行附带审查。
接受采访的专家向记者表示，现行行政诉讼法只能对行政机关的具体行政行为提起诉讼，而对行政机关下发的“红头文件”这样的抽象行政行为不可诉。因此增加这样的规定，现实意义重大。
法院对规章以下政府“红头文件”可附带审查
修正案草案增加规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
同时，草案规定，人民法院在审理行政案件中，发现上述规范性文件不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理。
北京大学教授姜明安介绍，“规章以下的规范性文件”就是我们平时所说的“红头文件”，是行政机关抽象行政行为的一类。所谓“有权机关”是指依法对这些“红头文件”享有审查、撤销或改变权限的机关。
北京大学法学院教授沈岿表示，这样规定很有意义。规范性文件在法律体系中位阶较低，但现在一些地方行政机关是在运用规范性文件管理社会或影响市场，有时甚至违反上位法的规定或者精神制定规范性文件。
“在这种情况下行政机关往往会利用规范性文件来作出了罚款、吊销营业执照等具体行政行为，而不是运用上位法。所以这样规定更有利于当事人运用规范性文件的上位法来主张权利。”沈岿说。
专家介绍，这样规定符合我国宪法和法律有关人大对政府、政府对其部门以及下级政府进行监督的基本原则，也有利于纠正相关规范性文件的违法问题。
法院为何不直接否定“红头文件”
从附带审查条款来看，人们自然会产生疑问——为什么法院不直接作出“红头文件”是否违法的裁定，或者直接在判决中否定“红头文件”？
姜明安认为这是基于两个考虑。一是出于国家机关分工的考虑，制定、改变或者撤销“红头文件”是行政职权的范畴，审查“红头文件”合法性是法院职权的范畴。
二是行政机关具有行政管理的专门知识和经验，且“红头文件”大多涉及的是政策问题而非法律问题，由行政机关自己改变或者撤销“红头文件”可能比由法院改变或者撤销更为适当。
“当然，法院在审判过程中不适用相应的‘红头文件’，实质上就是否定它。行政机关事实上必须对有问题的‘红头文件’予以改变或撤销。否则，如果行政相对人再以具体行政行为违法而告到法院，它还要败诉。”姜明安说。
“红头文件”能否单独被诉
修正案草案拟增加的规定属于对“红头文件”的附带性审查，那么“红头文件”是否能单独被诉？
姜明安等多位行政法学专家曾经建议对“红头文件”可以“有限直接诉”，即在一般情形下，行政相对人对抽象行政行为只能“附带诉”，但如果相应规范性文件不经具体行政行为即可造成对相对人合法权益的损害，相对人则可直接对该抽象行政行为提起诉讼。
专家举出一个案例予以说明：某商品包装箱有中英两种文字，其英文字体稍大于中文字体。某日，一行政机关发布“红头文件”，规定商品包装箱上的英文字体必须小于中文字体，否则，每件商品罚款若干。
对于这种抽象行政行为，如果采用“附带诉”的方式，只有当商店购买商品后出售商品被行政机关发现其商品包装箱上的英文字体大于中文字体并对之予以罚款时，商店才能对该规范性文件起诉。但是，如果该规范性文件一经发布，所有商店即不购进使用这种包装箱的商品，致使生产该商品的企业大量商品积压在仓库，卖不出去，不得不把这些商品的包装箱全部拆除、重做和更换，其损失巨大。
但是该生产企业却因没有受到行政处罚（没有具体行政行为）而不能提起行政诉讼。尽管该规范性文件明显违法——其没有让相对人卖掉原有商品就生效，违反了规范性文件不得溯及既往的法律原则，从而导致相对人的巨大损失。
“对这种情形应为相对人提供一个救济途径：如果相应抽象行政行为不经具体行政行为就可能造成对相对人合法权益的损害，相对人可直接对该抽象行政行为提起诉讼，请求人民法院撤销该抽象行政行为或确认该抽象行政行为违法，以避免实际损害的发生。”姜明安说，“现在修正案草案是一审，希望立法机关能够进一步吸取专家意见。”
行政诉讼立法司法重要历程回顾
新华网北京１２月２３日电（记者杨维汉、史竞男）行政诉讼法通常被称为“民告官”法。这部法律自１９８９年出台后，经历了２０多年的司法实践终于迎来首次修改。
１９８９年４月４日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了行政诉讼法。新中国第一部“民可告官”的法律诞生了。这部总共７５条的法律于１９９０年１０月１日起施行。
１９９１年７月１１日起试行的最高人民法院司法解释，分别就行政诉讼受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任、期间、诉讼费用等１２方面问题作出规定。
２００２年１０月１日起施行的最高人民法院出台的关于行政诉讼证据若干问题的规定，分为举证责任分配和举证期限、提供证据的要求、调取和保全证据、证据的对质辨认和核实、证据的审核认定、附则等六部分。这个８０条的规定是我国第一部系统针对行政诉讼证据问题作出的司法解释，也是最高人民法院继民事诉讼证据规定之后制定的第二部关于诉讼证据问题的重要司法解释。
